Der öffentlich-rechtliche Rundfunk – kein „Staatsfunk“

In den vergangenen Jahren geriet der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland immer wieder in die Kritik. Streitpunkte waren die Verschwendung öffentlicher Gelder beim Rundfunk Berlin-Brandenburg (rbb) oder der Einsatz nicht gekennzeichneter KI-generierter Bilder in Nachrichtenbeiträgen des ZDF. Kritiker warfen den Sendern Manipulation und mangelnde Glaubwürdigkeit vor. Darüber hinaus wurde zuletzt vor Gericht wieder einmal darüber gestritten, ob es gerechtfertigt ist, dass prinzipiell jede Bürgerin und jeder Bürger einen Rundfunkbeitrag leisten muss.

In der emotionalen und aufgeregten Debatte treten jedoch oft grundlegende Fragen in den Hintergrund: Welche Aufgabe hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk überhaupt und wie wird er durch das Grundgesetz geschützt? Deshalb werde ich in diesem Beitrag auf den Schutz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Art. 5 Absatz 1 S. 2 des Grundgesetzes (GG), also die Rundfunkfreiheit, eingehen. Er lautet wie folgt:

Art. 5 Grundgesetz

(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt. […]

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Lichte der Rundfunkfreiheit

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk und seine Arbeit werden durch das Grundgesetz auf verschiedene Weise geschützt. Im Mittelpunkt steht dabei vor allem der Schutz durch Art. 5 Abs. 1 GG, also die Meinungs- und Pressefreiheit. Daraus leitet sich der umfassende Schutz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Grundgesetz ab: Art. 5 Abs. 1 GG garantiert sowohl den Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als auch seine Finanzierung und seine Weiterentwicklung.

Die Bestandsgarantie schützt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur insoweit, als ihm unter den jeweils bestehenden Bedingungen die zur Erfüllung seines Auftrags notwendigen Angebote nicht versagt werden dürfen. Verändern sich diese Bedingungen jedoch spürbar, können auch Angebote entfallen, die unter den neuen Umständen nicht mehr erforderlich sind.

Die sogenannte Entwicklungsgarantie garantiert, dass sich der Rundfunk weiterentwickeln kann. Das betrifft nicht nur neue technische Möglichkeiten der Verbreitung, sondern auch Inhalte: Neue Formate, Themen und Programmformen sollen aufgenommen werden können, wenn sie zur Erfüllung des Auftrags beitragen.

Das Fundament des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bildet aber die Finanzierungsgarantie, die das Bundesverfassungsgericht ebenfalls aus Art. 5 Abs. 1 GG herleitet. Finanziert werden soll allerdings nur das, was für diesen Auftrag tatsächlich erforderlich ist. Dadurch sollen die Beitragszahler vor unnötig hohen Kosten geschützt werden. Zugleich müssen die Rundfunkanstalten mit ihren Mitteln sparsam und wirtschaftlich umgehen. Das Grundgesetz schreibt keine bestimmte Finanzierungsform vor. Das Bundesverfassungsgericht hält jedoch eine Finanzierung durch Beiträge grundsätzlich für geeigneter als eine starke Abhängigkeit von Werbung, da Werbung die Vielfalt und Unabhängigkeit des Programms gefährden kann.

Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Grundlage für die Arbeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist sein Auftrag – der Programmauftrag. Dieser ist nicht unmittelbar im Grundgesetz festgeschrieben, sondern wird vom Gesetzgeber – also durch die Parlamente der Länder – in den Rundfunkgesetzen konkret ausgestaltet. Gleichwohl steht diese Ausgestaltung nicht im luftleeren Raum. Sie ist in einen verfassungsrechtlichen Rahmen eingebettet, der sich insbesondere aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt. Aus dieser verfassungsrechtlichen Einbindung ergibt sich die nähere inhaltliche Bestimmung der Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die unter dem Begriff der „Grundversorgung“ zusammengefasst wird. In der neueren Rechtsprechung wird häufig der Begriff des Funktionsauftrags verwendet, der dem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Sicherstellung der Grundversorgung inhaltlich sehr nahe steht und diesen weitgehend konkretisiert, sodass beide Begriffe nahezu synonym verstanden werden können.

Der Begriff Grundversorgung beschreibt die zentrale Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Mit Grundversorgung ist gemeint, dass alle Menschen Zugang zu wichtigen und vielfältigen Medienangeboten haben sollen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll also nicht nur ein kleines Mindestangebot bereitstellen, sondern die Bevölkerung umfassend informieren, bilden, unterhalten und so zur Meinungsbildung beitragen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen betont, ist der Rundfunk von zentraler Bedeutung für die Demokratie, weil er den Bürgern hilft, sich eine eigene Meinung zu politischen und gesellschaftlichen Themen zu bilden. Zum Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gehören deshalb verschiedene Bereiche. Dazu zählen Nachrichten und Hintergrundinformationen, kulturelle und bildende Inhalte sowie Unterhaltung. Außerdem soll der Rundfunk unterschiedliche Meinungen und Perspektiven zeigen, damit eine vielfältige Berichterstattung entsteht. Wichtig ist auch, dass die Programme technisch für alle Menschen erreichbar sind.

Das Bundesverfassungsgericht betont zudem, dass private Sender die mit dem Rundfunk verbundenen Aufgaben nicht allein ausreichend erfüllen können. Den öffentlich-rechtlichen Sendern kommt daher eine besondere Verantwortung für die Sicherung von Meinungsvielfalt und demokratischer Öffentlichkeit zu. Um diesen Auftrag wirksam erfüllen zu können, müssen sie jedoch so ausgestaltet sein, dass sie mit privaten Medienangeboten konkurrieren können und von der Bevölkerung tatsächlich genutzt werden. Deshalb dürfen sie neben klassischen Fernseh- und Radioprogrammen auch moderne digitale Angebote wie Mediatheken oder Abrufdienste bereitstellen. Auf diese Weise bleiben sie auch im digitalen Zeitalter attraktiv und erreichen ein breites Publikum. Insgesamt umfasst der Funktionsauftrag somit sowohl die Grundversorgung als auch weitere Angebote, die zur Meinungsvielfalt beitragen und demokratische Prozesse stärken.

Staatsferne als Teil des Systems

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland ist kein „Staatsfunk“. Das folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes, der die Rundfunkfreiheit schützt. Ziel dieses Artikels ist es, die freie Meinungsbildung und die freie Entwicklung der eigenen Persönlichkeit in einer Demokratie zu schützen. Deshalb darf der Staat weder direkt noch indirekt bestimmen, welche Inhalte gesendet werden.

Das Bundesverfassungsgericht betont, dass der Rundfunk staatsfern organisiert sein muss. Weder die Regierung noch einzelne gesellschaftliche Gruppen dürfen zu viel Einfluss auf Programme, Finanzierung oder Kontrolle der Sender haben. So soll verhindert werden, dass der Rundfunk für politische Zwecke oder Propaganda genutzt wird. Anders als bei einem Staatsfernsehen dürfen Bund und Länder den öffentlich-rechtlichen Rundfunk also nicht „beherrschen”. Der Rundfunkrat (bei dem ZDF: Fernsehrat, beim Deutschlandradio: Hörfunkrat) dient dazu, verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen Mitspracherecht im Programm einzuräumen und so dessen Diversität sicherzustellen. Ihm gehören Politiker verschiedener Parteien ebenso an wie Mitglieder verschiedener Kirchen oder der Gewerkschaft. Er soll den Querschnitt der Bevölkerung abbilden. Dabei wählt er die Intendanten (die Leiter der Sendeanstalten) und überwacht deren Arbeit, das Programm darf der Rundfunkrat aber gerade nicht bestimmen.

Eine Gleichsetzung dieses komplexen, ausdifferenzierten Systems mit dem Staatsfernsehen autoritärer Staaten, das dort als abschreckendes Beispiel dient, erscheint kontrafaktisch. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist auf Pluralismus und Vielfalt ausgerichtet. Er wird weder von der Regierung gesteuert noch ist er von ihr abhängig. Dies findet seine Verankerung in der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Durch den Rundfunkrat wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk zwar kontrolliert, jedoch parteiübergreifend und neben politischen Vertreterinnen und Vertretern auch durch Akteure der Zivilgesellschaft. Zu trennen ist das System sicher von der Praxis, die grundsätzlich andere Ergebnisse produzieren kann.

Die Ausgewogenheit des Programms

Denn trotz des staatsfernen Systems besteht seit Jahren vehemente Kritik an der Unausgewogenheit des Programms. Dieses sei wahlweise mal zu links oder zu rechts, zu staatsnah oder zu libertär und zersetzend.

Es bleibt also die Frage, wie das Grundgesetz und das Rechtssystem insgesamt mit einem unausgewogenen Programm umgehen. Ausgangspunkt der Rechtsprechung zu diesem Konflikt sind häufig Klagen von Bürgerinnen oder Bürgern, die ihren Rundfunkbeitrag nicht mehr entrichten möchten, weil sie das Programm nicht für ausgewogen halten. Solche Klagen hat das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit mit dem Hinweis zurückgewiesen, dass zwischen der Qualität des Programms und der Beitragspflicht kein rechtlicher Zusammenhang besteht. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass eine vollkommen ausgewogene Berichterstattung lediglich ein Ziel ist, das sich nur annäherungsweise erreichen lässt. Dies liegt daran, dass es keine klaren Maßstäbe dafür gibt, was ein „ausgewogenes” Programm ausmacht. Einer tatsächlichen Ausgewogenheit kann man sich nur annähern, vollständig erreichen kann man sie aber nie. Denn sie wird durch jeden neuen Beitrag und neue gesellschaftliche Stimmungen beeinflusst. Dabei gehört es zur ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass sich die Erfüllung des Programmauftrags nicht durch medienempirische Untersuchungen belegen oder widerlegen lässt, auch wenn solche Studien im öffentlichen Diskurs häufig herangezogen werden. Ein ernstlicher Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Ausgewogenheit würde erst dann vorliegen, wenn das gesamte Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten über einen längeren Zeitraum die Anforderungen an Meinungsvielfalt, Ausgewogenheit und sachliche Berichterstattung deutlich verfehlt.

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